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发布时间：2025-04-05 13:35:28编辑：燮理阴阳网浏览（43）

而自治州和自治县的自治法规就会具有省级地方性法规的性质了。

参见朱苏力：《制度是如何形成的？——关于马歇尔诉麦迪逊案的故事》，载《比较法研究》1998年第1期。[xxviii]我国预算权规范化模式的设计，民主基础作为关键性的考量要素，而我国民主的物质条件、法制条件、智力条件、心里条件等，都决定了协商民主下的私法进路仍只能在微观的社会公共领域(即地方层级)实践推广，那么中央层级预算公开还需在以代议制民主为根基的公法进路中寻求突破。



一方面，在宪法中明确公民参与权。在纵向层面，上下级政府之间缺乏对预算公开改革的合理呼应和互动。(一)公共财政与预算公开 预算公开是随着现代公共财政的发展而出现的。尽管如此，我国预算公开法治化的进展已经向前迈进了一大步，党的十八大报告中更是明确提出，推进民主政治改革和提升人大的职能，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。[vi]参见沈敏荣：《市民社会与法律精神——人的品格与制度变迁》，法律出版社2008年版，第140页。

要保障公共财政的健康发展和公共预算目标的实现，关键在于对政府预算行为进行有效控制。对此，我国《宪法》、《预算法》对于人大预算权的具体化：在预算审议阶段，完善人大的预算修正权与否决权等是充分激活人大预算审议权的重要方面。[x]于是，公共预算不仅是政府资源配置的简单技术工具，而且成为落实公民权、实现民主治理以及塑造公共生活、国家制度及二者关联文化建构的重要手段。

对此，我国《宪法》、《预算法》对于人大预算权的具体化：在预算审议阶段，完善人大的预算修正权与否决权等是充分激活人大预算审议权的重要方面。新闻媒体作为预算改革的驱动者和监督者，应继续提升其独立性、公共参与理性，增强其开放性，使其对政府预算公开改革产生积极影响。一般认为，行政主体的内部预算监督是一种独立性、权威性都较低的监督形式，但由于预算公开的专业性、技术性，而行政主体既拥有庞大的预算信息库又具备严密的预算监督网络，它在微观预算监督层面的优越性不言而喻。但是二次审议稿对于预算公开违法行为只是抽象且单一的规定了行政处分的责任形态(第87条第12款)，这导致一些预算公开违法行为面临着无章可循、无法可依的窘境，基本忽略了司法主体的预算监督和制衡作用。

[xxvi]而省级以上层级(含省级)预算公开应从顶层设计的视角[xxvii]出发，以代议制民主为根基来突破预算权规范化内部困境中(即公法进路)的障碍。[xv] See Lourdes Torres，Service Charters in Spain: Transparency and Citizen Empowerment or Government Marketing？ Public Money Management, vol.26, no.3(June 2006), pp.159－164. [xvi]因为预算权规范化的公法进路过于依赖代议制力量，而代议制民主属于一种至善者的统治，即统治者是由竞争式选举产生的精英集团，但精英集团只是在公众面前伪装成至善者，而在价值和见解上脱离于一般公众。



(二)省级以上政府预算公开法治化的发展理路 由于省级以上政府职能的宏观性，政府调控行为具有牵涉广、影响深、风险高的特征，那么其预算公开法治化发展理路的设计，需要民主政治改革的顶层设计来构建一个以权力机关为核心的预算监督体系。另一方面，虽然公民社会堪称我国预算公开推进的源动力，但由于传统法学理论将预算法划分为体现控权性的经济公法，很少从私法的角度剖析预算法、预算权的性质，致使预算权规范化的私法进路也同样面临一种社会权力难以制衡国家权力的外部困境。[xxiii]有学者认为，以研究旨趣与思维方式为标准，法学研究可区分为法律理念研究和法律工程研究。这种承载了私法自治精神的预算参与制度在一定程度上可归纳为预算权规范化的私法进路。

现代西方国家无不重视构建完备的依法行政救济体系。谴责那些该受责备的行为。参见蔡茂寅：《预算法之原理》，台湾元照出版有限公司2008年版，第44页。2．预算权规范化的外部困境 第一，社会公众预算参与不足。

2009年河北省承德市的预算案两次遭到驳回，第三次才被通过。[i]在地方层面，自2009年广州市率先公开部门预算之后，深圳、上海等地纷纷响应，四川巴中市白庙乡更是竖起了中国第一个全裸乡政府的大旗。



[vi]现代预算制度已超越以往只关注预算控制的初级阶段，突破了传统意义上仅将预算作为政府收支合法性象征的含义，也不再是单纯地强调税收政策调整与预算收支控制的关联性，而是着重于预算不仅需要被公民理解，更需要为公民接纳。对于我国预算参与程序保障机制的构建：在预算编制阶段，应完善预算听证机制。

[x]参见马骏：《治国与理财——公共预算与国家建设》，生活·读书·新知三联书店2011年版，第38页。2．私法视野的预算权规范化 随着预算民主的发展，现代许多国家已经或正在完成由自产国家(即国家拥有庞大国有资产来维持自身运转)向税收国家(即国家收入源于国民缴纳的税收)转变，国家为了获取私主体缴纳的税收，不得不做出让步，开启与社会互动的闸门。同时通过预算公开的方式来不断落实、硬化、规范各预算主体法定的预算职责，以实现对政府预算行为和预算权力的理性控制，从而形成一个能保障预算公开透明的预算权制约和监督体系，驱动政府的预算编制、执行、调整等情况充分向立法机关和纳税人公开，并自觉接受检验与评价，进而在以代议制为核心的预算监督机制的鞭策下，激励政府自身不断完善公共预算制度与绩效管理模式，最终实现公共预算绩效的最大化。进一步而言，预算公开作为控制政府预算行为的方式或载体，它既是实现有效监督和制约的必要前提，又是驱使预算权走向规范化的重要手段。在横向层面，审计监督缺位。政协通过参政议政、政治协商、民主监督等形式提出的意见、建议与批评，可以视为一种柔性的权力制衡模式。

[xxxix]参见[美]萨尔瓦托雷·斯基亚沃－坎波、丹尼尔·托马西：《公共管理支出》，张通译，中国财政经济出版社2001年版，第8页。在预算审议阶段，应构建预算旁听制度。

于是，为有效提高公共产品与服务供给的效率与质量，推进、落实、实现预算公开已成为良好公共财政和政府治理的外在表达[vii]，这种公共预算改革的国际趋势，不仅在西方预算发达国家出现了各具特色的探索与实践，而且将成为我国公共财政改革的核心课题与发展方向。[xxix]参见[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第7页。

[xlix]然而，当前我国预算法的修订活动，显得过于谨慎和保守：整个审议稿未能对人大预算权力、纳税人预算权利的配置进行充分重视，甚至缺乏关于预算民主原则、公共预算理念以及预算参与方面的基本法律条款。对此，社会舆论普遍呼吁审计机关要对预算公开信息进行审计调查，但由于现行《预算法》、《审计法》缺乏对审计机关权力行使的激励，而且我国审计机关的独立性较差，导致我国的审计监督功能未能得到有效发挥。

[xxiv]中央主要负责宏观公共领域，承担稳定经济、收入再分配以及提供某些严重影响到全社会所有成员福利的公共产品的职责。然而，按照现代预算公开原则的基本要求，[ii]从宏观视角考察我国预算公开的成效，不管是预算公开的广度、深度还是效果，都与财政预算透明度的要求存在较大差距[iii]，我国预算公开改革亟需纳入法治化轨道。[xxx]而这一切实现之前提，公众绝不能是政府部门的附庸，而是具有独立地位的适格预算主体。通过对我国预算权规范化困境的解读，可以发现，我国预算公开法治化困境的化解路径不仅在于探寻我国预算权规范化配置与监督的方法，重塑预算权运行的程序与规则，而且在更深层次上展示我国公共预算体制改革将是一个持续的过程，除了需要预算法的修订与完善，还必须依赖于整个财税法领域乃至宪法等其他法律领域的充分配合与协调。

[xliv]参见[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第22页。[xlviii]其实这种状况已有前车之鉴，反垄断法就是例证。

要保障公共财政的健康发展和公共预算目标的实现，关键在于对政府预算行为进行有效控制。在纵向层面，上下级政府之间缺乏对预算公开改革的合理呼应和互动。

近年来，一些社会团体开始积极关注预算公开的重要性[xxii]，在一定程度上体现了社会组织在预算改革中的积极推动作用。[xlviii] 诚然，我国预算公开法治化的进程显现出一种迥异于西方国家的发展逻辑，相关预算公开法律制度的设计也将不可避免地呈现出自身的独特性和艰难性。

自2011年起，中央各部委开始实施三公预算公开，但公开结果却并不彻底。对于代议主体的重要作用，约翰·密尔指出，代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解。[xxxiii]参见[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第2页。[xliii]参见国际货币基金组织编著：《财政透明度》，财政部财政科学研究所整理，人民出版社2001年版，第94页。

而四川巴中白庙乡政府创全国之首例实行裸账，其预算公开目的在于通过透明政府的打造和当地民生的改善以提升基层政府的法治性，但这种公开模式缺少法律和制度的支撑，难以得到广泛推广。而新闻媒体被誉为社会权力的无冕之王，凭借其软实力(如言论自由、批评建议等民主监督权利)是公民权利与政府权力互动协商的载体和纽带。

近些年来，一些地方政府立足于当地民情，努力探索公众预算参与的路径，例如通过打造公众与政府的互动平台，设置一些参与渠道接受社会公众对预算项目的咨询、征求预算立项方面的建议、组织预算决策环节的讨论、推行预算立项的竞标化，实现了预算执行与预算评估过程的公开，然而从法治视角整体考察我国参与式预算改革：一方面，相较于国外的成功范例，如巴西的参与式预算制度，我国的公众预算参与改革仍存在诸多不足——公民的民主参与意识淡薄、参与动力缺乏、参与渠道单一、推广依赖政府等。另外，由于预算兼具专业性、政策性、技术性，专业性的审计监督是保障预算公开的信息是否真实有效的必备手段，[xlii]西方国家的审计主体通过在政府内部建立适当的信息、控制、评估和报告制度以提高政府的责任感，并为政府披露财务报告提供和颁布公认的会计标准，从而保障了政府预算公开信息的规范性与真实性。

2．预算公开救济机制的完善 要促使预算公开实现形式性向实质性的转变，离不开预算救济主体的力量，尤其为打破政府的封闭式改革，必须改善我国预算公开中救济主体缺位的状况。另一方面，倘若政府在预算公开改革中不作为或作为有悖于法律，这种涉及侵害公民预算知情权的案件就应有必要从维护纳税者对国家财政实行民主管理的角度，依据宪法精神，设置一个以保护纳税者基本权为目的的诉讼制度，并以许可纳税者提起主观诉讼的形式，完善纳税者诉讼的法律[xlv]。